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2018年5月27日，中共云南省委辦公廳 云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《云南省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案（2018—2020年）》。《實施方案》根據(jù)1月23日《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案>的通知》和4月26日在浙江安吉召開的全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議精神制定，是云南省繼2016年《云南省進一步提升城鄉(xiāng)人居環(huán)境五年行動計劃（2016—2020年）》后，關(guān)于提升農(nóng)村人居環(huán)境的又一份重要文件?，F(xiàn)就《實施方案》出臺的背景、意義和主要內(nèi)容等解讀如下。

一、背景和意義

（一）《實施方案》出臺的背景。2017年4月，習近平總書記在地方調(diào)研時，針對農(nóng)村人居環(huán)境“臟亂差”問題作出了專門指示。為貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，黨中央國務(wù)院決定在2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》基礎(chǔ)上，進一步對提升農(nóng)村人居環(huán)境作升級版的部署，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》由此應(yīng)運而生。云南省自2016年實施新一輪城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升行動以來，城鄉(xiāng)人居環(huán)境得到較大改善。但從總體來看，全省城鄉(xiāng)人居環(huán)境發(fā)展仍不平衡，農(nóng)村“臟亂差”問題在一些地區(qū)還比較突出，與全面建成小康社會的要求和農(nóng)民群眾的期盼還有較大差距，仍然是經(jīng)濟社會發(fā)展的突出短板。為落實習近平總書記重要指示精神和中央文件要求，省委、省政府結(jié)合《五年行動計劃》實施，聚焦云南農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，制定了《實施方案》。

（二）三年行動的重要意義。一是三年行動在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求包括“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”5個方面，農(nóng)村人居環(huán)境整治就是實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的重要內(nèi)容，與其他4個方面息息相關(guān)、相輔相成。2017年12月28日，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上作出重要講話，對實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案提出具體要求，并強調(diào)要作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性成果。習近平總書記的講話，明確了農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要地位。4月26日在浙江安吉召開的全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議指出，改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場硬仗。二是三年行動在全面建成小康社會中的地位。中央領(lǐng)導在不同場合多次強調(diào)，要在全面建成小康社會進程中同步改善農(nóng)村人居環(huán)境，不能一邊農(nóng)村收入提高了，一邊農(nóng)村環(huán)境仍然臟亂差，決不能把農(nóng)村的臟亂差帶到小康社會。

二、關(guān)于總體要求

（一）關(guān)于指導思想

《實施方案》明確要求全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。三年整治行動是習近平總書記高度關(guān)注、親自部署的一項重大工作。習近平總書記在2017年11月十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導小組第一次會議審議《行動方案》時，明確要求開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，以建設(shè)美麗宜居村莊為導向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量，整合各種資源，強化各項舉措，加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板，為如期實現(xiàn)全面建成小康社會目標打下堅實基礎(chǔ)。習近平總書記關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要指示，既是《行動方案》的指導思想也是《實施方案》的指導思想。習近平總書記考察云南重要講話，為云南定位指路，為促進云南農(nóng)村人居環(huán)境改善和實現(xiàn)跨越發(fā)展也具有重要的指導意義。

(二)關(guān)于基本原則

第一條：規(guī)劃先行、統(tǒng)籌實施。規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。強調(diào)必須確保規(guī)劃的適用性和權(quán)威性，統(tǒng)籌兼顧保護和整治。

第二條：問題導向、分類整治。堅持問題導向，是解決發(fā)展不平衡不充分問題的科學方法論。把好脈、抓好藥，才能治好病。必須針對問題對癥下藥，不搞一刀切，防止一哄而上和生搬硬套，杜絕形象工程、政績工程。

第三條：因地制宜、示范先行。重點是各地根據(jù)本地地理、民俗、經(jīng)濟水平和農(nóng)民期盼，做好分類，找準定位，確定整治目標任務(wù)，堅持先易后難、先點后面，合理安排整治任務(wù)和建設(shè)時序。通過試點示范引領(lǐng)，總結(jié)出可復制可推廣的經(jīng)驗，點面結(jié)合帶動整體提升。

第四條：村民主體、建管并重。一是依靠誰的問題。要把政府、村集體、村民共謀、共建、共管、共評、共享的機制貫穿農(nóng)村人居環(huán)境整治全過程。政府主要是組織，派遣規(guī)劃、建筑、景觀等方面的人才下鄉(xiāng)提供技術(shù)支持，督促和指導村兩委將農(nóng)民群眾發(fā)動起來，通過決策公開、過程公開、財務(wù)公開等做法，在規(guī)劃、建設(shè)、運行管理等各個環(huán)節(jié)，始終讓農(nóng)民群眾深度參與。政府不能大包大攬，以免造成“政府干、農(nóng)民看”的局面。二是長效機制的問題。以前不少農(nóng)村建設(shè)項目“重建輕管”的現(xiàn)象十分突出，造成一些項目建成后難以正常運行或閑置、損毀。這次三年整治行動強調(diào)堅持先建機制、后建工程，并切實在資金、隊伍、管理等方面有安排，堅決避免建成后無人管、無力管的問題。同時，鼓勵逐步探索專業(yè)化、社會化的運行管理方式，推進投融資體制機制和建設(shè)管護機制創(chuàng)新，確保各類設(shè)施建成并長期穩(wěn)定運行。

第五條：落實責任、形成合力。明確三年整治行動是州市縣區(qū)黨委和政府的責任，省級政府負總責，縣級政府是責任主體并對實施效果負責。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大各級財政投入力度，強化監(jiān)督考核激勵，建立上下聯(lián)動、部門協(xié)作、高效有力的工作推進機制。

(三)關(guān)于行動目標

立足基本省情，按照省委、省政府堅持走跨越式發(fā)展道路的戰(zhàn)略安排，既盡力而為又量力而行，努力打造綠色能源、綠色食品、健康生活目的地“三張牌”。為推動我省“十三五”時期旅游發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，加快旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助推發(fā)展全域旅游，提出按照“旅游特色型、美麗宜居型、提升改善型、自然山水型、基本整潔型”五種類型村莊，以干凈整潔有序的總要求，注重保護，留住鄉(xiāng)愁，分步分類實施推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，并明確了2018--2020年3年目標和各年度工作任務(wù)。

三、關(guān)于六項重點任務(wù)

《實施方案》共確定了六項重點任務(wù)，分別是加強村莊規(guī)劃編制與實施管理、推進農(nóng)村生活垃圾治理、深入推進農(nóng)村生活污水治理、推進農(nóng)村廁所革命、提升村容村貌、建立完善長效管護機制，這既是對標落實中央《行動方案》要求，也是結(jié)合云南《五年行動計劃》實施，認清自身農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展階段作出的科學安排。

（一）加強村莊規(guī)劃編制與實施管理。從編制方法、機制建立、落實主體責任等方面提出要求。尤其對規(guī)劃法制化建設(shè)和規(guī)劃監(jiān)管作出強調(diào)，對執(zhí)法和違法查處提出了更為嚴格的工作要求。

(二) 全面推進農(nóng)村生活垃圾治理。根據(jù)云南實際，提出多種垃圾處理模式，對垃圾收運處理等各個環(huán)節(jié)提出設(shè)施配置要求。根據(jù)各地不同的自然條件和處理能力，從源頭分類減量和末端無害化資源化處理等方面，針對性提出不同的處理要求。強調(diào)機制建立和日常保潔的重要性，重視村民的主體作用。

(三)深入推進農(nóng)村生活污水治理。根據(jù)農(nóng)村不同區(qū)位條件、村莊人口聚集程度、污水產(chǎn)生規(guī)模，提出多種建設(shè)模式和處理工藝。倡導有條件的地區(qū)城鄉(xiāng)一體治理，積極推廣先進污水處理技術(shù)，鼓勵采用生態(tài)處理工藝。結(jié)合河長制、湖長制開展農(nóng)村污水治理管理，提出逐步消除農(nóng)村黑臭水體。對九大高原湖泊、飲用水水源地周邊等重點敏感區(qū)域，提出了優(yōu)先治理要求。

（四）大力推進農(nóng)村廁所革命。提出在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鎮(zhèn)區(qū)和行政村村委會所在地公廁建設(shè)全覆蓋的基礎(chǔ)上，消除旱廁，改造建設(shè)水沖式廁所。結(jié)合云南發(fā)展全域旅游的要求，推進旅游村寨等旅游廁所改造建設(shè)。提出推進農(nóng)村無害化衛(wèi)生戶廁改造建設(shè)目標，推廣水沖式衛(wèi)生廁所改造模式，提出同步實施廁所糞污治理和“人畜分離、廚衛(wèi)入戶”的要求。

（五）著力提升村容村貌。結(jié)合《五年行動計劃》中村莊“七改三清”的內(nèi)容，對農(nóng)村“改路、改水、改電”提出進一步要求。強調(diào)加大對村莊公共空間、庭院環(huán)境和各類架空管線，私搭亂建、亂堆亂放的整治力度。提出加大傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名鎮(zhèn)名村保護力度，加強歷史建（構(gòu)）筑物及古樹名木保護和管理。對創(chuàng)建園林鄉(xiāng)鎮(zhèn)和綠色村莊，加強自然生態(tài)環(huán)境修復提出了要求。

（六）建立完善建設(shè)和管護機制。主要任務(wù)有7方面。一是建立有制度、有標準、有隊伍、有經(jīng)費、有督查的“5有”長效機制。這將作為中央部門督導評估三年行動的一項重要內(nèi)容。各州市縣區(qū)要提出落實“5有”要求的具體工作措施，包括明確運行資金來源、穩(wěn)定運行隊伍、建立日常管理制度等方面。二是建立城鄉(xiāng)垃圾污水“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理”的模式。目前農(nóng)村生活垃圾污水治理項目基本采取這一模式。三是推行環(huán)境治理依效付費制度。這是財政部門對PPP項目入庫提出的一個前提條件，主要是在農(nóng)村生活垃圾和污水處理項目中，執(zhí)行依據(jù)治理效果支付運行服務(wù)費的機制。四是探索建立農(nóng)村垃圾污水處理農(nóng)戶付費制度。發(fā)改等部門將研究制定農(nóng)村生活垃圾和污水處理方面的價格政策。五是支持村級組織和農(nóng)村工匠帶頭人承接村內(nèi)小型整治項目。六是組織開展專業(yè)化培訓。七是簡化整治項目審批和招投標程序。

四、關(guān)于發(fā)揮村民主體作用

這主要是講運用自治和德治手段動員村民的做法，重點在三方面：一是發(fā)揮好基層組織的帶頭作用和運用好“一事一議”民主決策機制。需要指出的是，《實施方案》提出了鼓勵村集體經(jīng)濟組織盤活經(jīng)管性建設(shè)用地、空閑農(nóng)房和宅基地多渠道籌集整治資金，各地可結(jié)合實際探索。二是開展文明創(chuàng)建活動。提高村民參與的積極性和主動性，提升農(nóng)村文明素質(zhì)和文明程度。三是完善村規(guī)民約。現(xiàn)在很多地方村規(guī)民約確定的內(nèi)容比較空泛，不具備操作性，村民接受程度不高。下一步，各州市要指導村兩委制定或修訂村民普遍認可并容易推行的村規(guī)民約，在農(nóng)村人居環(huán)境整治方面，重要的是明確村民負責維持房前屋后環(huán)境整潔、繳納保潔費、投工投勞等方面的具體責任和義務(wù)，每一條均要可落地、可實施。此外，要著力提高村民文明健康意識。

五、關(guān)于強化政策支持

（一）加大政府投入?？偟膩碚f，要在積極爭取中央補助資金的同時，建立省、州（市）和縣（市、區(qū)）三級政府共同投入的機制?？蓮闹攸c用好以下政策來考慮：一是統(tǒng)籌整合相關(guān)涉農(nóng)資金。國務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見(國發(fā)〔2017〕54號)明確規(guī)定，中央涉農(nóng)資金在建立大專項的基礎(chǔ)上，實行“大專項+任務(wù)清單”管理模式。有關(guān)部門根據(jù)各項涉農(nóng)資金應(yīng)當保障的政策內(nèi)容設(shè)立任務(wù)清單，任務(wù)清單區(qū)分約束性任務(wù)和指導性任務(wù)，給予地方不同的整合權(quán)限，實施差別化管理，允許地方在完成約束性任務(wù)的前提下，在同一大專項內(nèi)調(diào)劑使用資金。二是發(fā)行政府債券。以往多用于脫貧攻堅、保障性住房建設(shè)等重大公益性類項目，很少用于農(nóng)村人居環(huán)境整治項目，這次是中央特地開了一個口子。三是創(chuàng)新土地支持政策。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所獲土地增值收益和村莊整治增加耕地獲得的占補平衡指標收益要按相關(guān)規(guī)定用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生活條件。這兩個政策的指向十分明確，要研究出臺相應(yīng)的具體操作辦法，讓農(nóng)村土地增值的收益切實返還于農(nóng)村人居環(huán)境整治。

（二）明確補助標準。省級對村莊規(guī)劃編制、達到驗收標準的無害化衛(wèi)生戶廁改造建設(shè)，農(nóng)村生活垃圾、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）鎮(zhèn)區(qū)生活垃圾污水處理設(shè)施和公廁建設(shè)，明確了省級補助標準。

（三）加大金融支持力度。在間接融資手段方面，主要是兩個途徑：一是抵押補充貸款。以前主要用于棚戶區(qū)改造和保障性住房建設(shè)，現(xiàn)在也可以用于農(nóng)村人居環(huán)境整治。二是商業(yè)銀行貸款。鼓勵商業(yè)銀行擴大貸款投放，支持農(nóng)村人居環(huán)境整治。在直接融資手段方面，主要是開展債權(quán)和股權(quán)融資，這是針對有盈利能力的項目而言的，現(xiàn)在各地有不少農(nóng)村污水和垃圾處理的PPP項目就采取了這種形式。

（四）調(diào)動社會力量積極參與。一是推廣PPP模式。2017年以來,財政部進一步規(guī)范了PPP項目的實施，對于不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,涉及國家安全和重大公共利益項目，只建設(shè)不運營的項目均不予采用PPP模式，但農(nóng)村垃圾和污水處理項目可采用PPP模式?？紤]到農(nóng)村垃圾污水處理項目規(guī)模小且分散，鼓勵采取整縣打包或者城鄉(xiāng)一體的模式，以增加項目吸引力。二是對在農(nóng)村地區(qū)開展鄉(xiāng)村旅游、特色產(chǎn)業(yè)等發(fā)展類項目，要明確同步開展農(nóng)村人居環(huán)境整治。不能企業(yè)發(fā)展了、村民致富了，但環(huán)境面貌依然落后。三是制定稅收優(yōu)惠、榮譽獎勵等方面的激勵政策。動員機關(guān)、企事業(yè)單位和個人捐資捐物或結(jié)對幫扶，鼓勵新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)參與整治。

（五）強化技術(shù)和人才支撐。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作技術(shù)性比較強，基層普遍反映缺乏技術(shù)指導。針對這種情況，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳已經(jīng)編制印發(fā)《云南省農(nóng)村人居環(huán)境整治技術(shù)導則》《云南省農(nóng)村廁所改造建設(shè)技術(shù)指南》等技術(shù)指導文件，并會同省委農(nóng)辦培訓各州（市）有關(guān)部門。各州（市）要用好整治導則和指南，開展覆蓋到鄉(xiāng)村的培訓工作，也可編制適合本地實際的技術(shù)指導文件。此外，要制定支持政策,動員規(guī)劃師、建筑師、工程師等方面的技術(shù)力量下鄉(xiāng)，建立駐村指導制度。

六、關(guān)于扎實有序推進

《實施方案》明確了三步走的實施步驟。

第一步：細化實施方案。各州（市）在摸清底數(shù)、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按照本方案制定具體實施辦法，縣（市、區(qū)）制定具體的實施細則，明確分年度實施計劃、責任部門、資金籌措、村民參與機制等內(nèi)容，并按要求時限上報備核。

第二步：開展示范推廣。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治試點，探索出成熟的技術(shù)方法、體制機制方面的經(jīng)驗，也可以就某個需要重點突破的領(lǐng)域，如垃圾治理、衛(wèi)生廁所改造、污水治理示范。

第三步：穩(wěn)步推進整治工作。在探索出成熟經(jīng)驗后，各地要在2019、2020年全面鋪開,確保2020年完成各項任務(wù)目標。有條件的地區(qū)可根據(jù)財力和工作實際，擴展治理領(lǐng)域，加快整治進度，提升治理水平。

七、關(guān)于強化保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。將建立“中央部署、省負總責、州市縣抓落實”的工作機制。省委、省政府對全省農(nóng)村人居環(huán)境整治工作負總責，明確牽頭責任部門和實施主體，提供組織和政策保障，做好監(jiān)督考核。州（市）黨委和政府要做好組織推動、上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)和督促檢查等工作。強化縣級黨委和政府主體責任，做好項目落地、資金使用、推進實施等工作，對實施效果負責。

（二）建立督查檢查考核驗收工作機制。第一，健全完善督查、部門聯(lián)動、宣傳、培訓等工作機制。一是把農(nóng)村人居環(huán)境整治各項重點工作納入各級政府目標責任考核范圍，二是把考核結(jié)果作為各級干部政績考核的重要內(nèi)容。三是縣鄉(xiāng)兩級要簽訂責任狀。第二，制定考核驗收標準和辦法。對“旅游特色型、美麗宜居型、提升改善型、自然山水型、基本整潔型”五種類型村莊，制定不同的考核驗收辦法，分別由省市縣組織考核驗收。省級各牽頭部門根據(jù)本方案制定相應(yīng)配套政策，定期組織督導評估，評估結(jié)果報省農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)導小組辦公室。辦公室定期向領(lǐng)導小組報告，通報州（市）黨委和政府，并以適當方式向社會公布。強化激勵機制，督查評估驗收結(jié)果與省級支持資金掛鉤。

（三）完善治理標準和法治保障。建立完善農(nóng)村生活垃圾、污水治理技術(shù)、施工建設(shè)、運行維護等標準規(guī)范。各地區(qū)要區(qū)分排水方式、排放去向等，分類制定農(nóng)村生活污水治理排放標準。研究推進農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)地方立法工作，明確農(nóng)村人居環(huán)境改善基本要求、政府責任和村民義務(wù)。鼓勵各地區(qū)結(jié)合實際，制定農(nóng)村生活垃圾治理、鄉(xiāng)村清潔等方面的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。

（四）營造良好范圍。主要是通過評選活動、新聞媒體和新媒體等方式，動員最廣大農(nóng)民群眾積極參與整治工作，動員最廣泛的社會力量關(guān)心支持這項工作，努力營造全社會關(guān)心支持農(nóng)村人居環(huán)境整治的良好氛圍。